L’iter di esdebitazione previsto è destinato a coloro che non possono accedere alle procedure concorsuali previste dalla legge fallimentare, si rivolge in pratica a tutti i soggetti non fallibili con meno di 200 mila euro di fatturato certificato negli ultimi tre anni. Rientrano nel computo piccoli imprenditori, imprese, aziende agricole, liberi professionisti, start up innovative, anche enti no profit, oltre che lavoratori dipendenti e pensionati: oltre a essere soggetti non fallibili, gli altri presupposti ineludibili sono la certificazione della situazione di eccessivo indebitamento, e che non vi siano atti di frode nei confronti dei creditori dimostrati a proprio carico. Il beneficio immediato è che , una volta presentata la domanda, ogni atto esecutivo (pignoramento dello stipendio/pensione, aste immobiliari) viene bloccato e vengono sospesi gli interessi convenzionali o legali. Il debitore in questione può avvalersi di tre principali strade risolutive per giungere all’esdebitazione totale, presentando una proposta di rientro del debito ai creditori, accompagnata da una serie di documenti concernenti la propria situazione economica e personale, che verrà vagliata ed in seguito attestata da un Organismo di Composizione della Crisi (OCC), un ente indipendente e imparziale appositamente nominato. I piani previsti sono:
- Il piano del consumatore: una proposta di pagamento rateizzato dei propri debiti presentata ai creditori e richiedibile solamente da persone fisiche, incentrata sulla sostenibilità del debitore, dei suoi beni e dei suoi redditi.
- L’accordo di ristrutturazione dei debiti: tale procedura si rivolge a tutte le categorie di debitori e consiste in una sorta di concordato per cui il soggetto debitore avvia un percorso di parziale pagamento ai creditori. Se almeno il 60% dei creditori ritiene idonea tale proposta di pagamento ridotto del debito e la accetta, anche il rimanente 40% si adegua.
- La liquidazione del patrimonio: riservata a chi non è in grado di dare avvio a una proposta rivolta ai propri creditori. In questo caso l’operazione di esdebitamento prevede un percorso nel quale ogni bene di proprietà del debitore verrà venduto, in modo che il ricavato possa essere distribuito tra i creditori.
I debiti che possono essere cancellati grazie alla legge 3/2012 e quindi rientrano nelle procedure di sovraindebitamento sono quelli: verso le banche e finanziarie (quali mutui, prestiti personali, …), verso fornitori, privati (quali ad esempio i debiti di condominio), verso le Pubbliche Amministrazioni (come l’Agenzia delle Entrate-Riscossione). I soli debiti che non rientrano in questa legge e quindi NON possono essere eliminati sono quelli di mantenimento come ad esempio gli alimenti non pagati al coniuge.
Le ragioni che inducono le persone a indebitarsi oltremodo e a finire nel vortice dell’insolvenza sono molteplici, molto spesso subentrano situazioni patologiche, come la dipendenza dal gioco d’azzardo. La ludopatia è considerata dal Sistema Sanitario Nazionale italiano alla stregua di un disturbo mentale, ovvero “l’incapacità di resistere all’impulso di giocare d’azzardo o di fare scommesse, nonostante l’individuo che ne è affetto sia consapevole che questo possa portare a gravi conseguenze”. Il debitore ludopatico, per accedere alla procedura di composizione della crisi, deve dimostrare che la propria condizione di sovraindebitamento non sia viziata da una natura colposa ma che si tratti di un’ effettiva patologia, accertando con adeguata documentazione medica, fornita dell’azienda sanitaria locale, di essere affetto da una vero e proprio disturbo psichiatrico.
Ai fini dell’ammissibilità va quindi fatta una distinzione tra l’attaccamento al gioco d’azzardo e il vero e proprio disturbo di gioco d’azzardo patologico inteso come un disturbo problematico persistente che porta a conseguenze cliniche importanti. In questa circostanza, il debitore ludopatico, poiché il comportamento che ha dato luogo alla condizione di sovraindebitamento (gioco d’azzardo) è certificato essere dipeso dalla patologia psichiatrica da cui è affetto, è considerato a tutti gli effetti “meritevole”. Al contrario, se il debitore risulta semplicemente una persona dedita al gioco, senza incorrere in una vera e propria patologia, non può essere considerato “meritevole”.
In conclusione, la giurisprudenza di merito riconosce la sussistenza del requisito della meritevolezza in capo al consumatore che si sia indebitato e sovraindebitato a causa del proprio (valutato e verificato) disturbo da gioco d’azzardo patologico.
Quando ci si riferisce al gioco d’azzardo si menzionano tipi di giochi diversi tra loro ma accomunati dal fatto di investire del denaro e il cui risultato dipende prevalentemente dal caso e non dall’abilità e dalle decisioni dei giocatori: dalle slot machine alle scommesse sportive, dal SuperEnalotto al Bingo. Il gioco d’azzardo patologico è un disturbo del comportamento che rientra nell’area delle cosiddette “Dipendenze senza sostanze”. La dipendenza da gioco si distingue dal gioco ludico per la modalità maladattiva, ricorrente e persistente. Questa esercita un’influenza negativa e dominante nella vita del giocatore, portando al deterioramento dei valori e degli obblighi sociali, lavorativi e familiari, con conseguenti perdite finanziarie e problemi legali. In Italia ne soffre, secondo i dati del 2018 dell’Istituto Superiore di Sanità, un milione e mezzo di persone, cioè più di due persone ogni cento; di queste solo poche migliaia sono in carico presso i servizi pubblici del SSN. Lo scarso accesso al percorso assistenziale è riconducibile al fatto che la dipendenza da gioco d’azzardo è stata inserita nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) solo dal 2017 e molte persone ignorano che possono essere curate gratuitamente. C’è anche il fattore dello stigma: i Serd nell’immaginario collettivo sono storicamente associati ai tossicodipendenti e molti preferiscono non essere accostati a questa condizione.
In accordo ai dati più recenti il gioco d’azzardo più diffuso in Italia è il “gratta e vinci”, cui seguono il Lotto e il SuperEnalotto, e al terzo posto le scommesse sportive. I più giovani sono tra i soggetti più attratti, si conta che dei 12 milioni di conti gioco aperti nel 2021, 1 milione e 300 mila sono riconducibili a giovani di età compresa tra i 18 e i 25 anni. A causa della pandemia molti giocatori si sono spostati sulle piattaforme online, ormai sempre più diffuse a macchia d’olio. In Italia il gioco d’azzardo è molto pubblicizzato e facilmente praticabile, e nel 2022 il volume d’affari ha toccato cifre da record: oltre 136 miliardi di euro investiti in giocate (+22% rispetto all’anno precedente), più della spesa sanitaria pubblica dell’intero paese. Secondo l’ADM (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) l’aumento è dovuto all’azione di repressione del gioco illegale, ma le inchieste giudiziarie dimostrano invece come la criminalità organizzata continui a gestire parti del settore legale e illegale. Dalla metà degli anni Novanta nel nostro paese si è cominciato a concedere sempre più autorizzazioni a sempre più esercizi e anziché ridimensionare l’accesso al gioco d’azzardo sono state fatte politiche per incentivarlo pensando che sarebbe servito a contrastare l’azzardo illegale, mettendo in secondo piano la ricaduta sociale causata dall’eccessivo consumo.
Interventi normativi
Gli interventi normativi che si sono succeduti nel tempo consentono di ritenere il settore di rilevante interesse per lo Stato. Il primo provvedimento in assoluto lo si rinviene in un Testo Unico in materia di pubblica sicurezza nel 1931. Le disposizioni in esso contenute disciplinavano la materia, esprimendo la preoccupazione del legislatore dell’epoca per la pubblica sicurezza verso l’attività di gioco e l’azzardo, considerato un rischio sociale. Con l’art 1 del d.lgs. 14 aprile 1948 nr 496, lo Stato ha riservato a sé l’organizzazione, l’esercizio e il controllo dell’attività ludiche, prevedendo sia l’esercizio diretto che la concessione a soggetti privati appositamente selezionati in ragione di garanzie di idoneità. Negli anni ‘90 l’Italia conosce una grave crisi valutaria.
Viene quindi avviato un nuovo processo di regolamentazione del settore, con lo scopo sottointeso di favorire, in nome del gioco sicuro, un versamento dei risparmi degli italiani nelle casse dello stato. Nel 1994 viene alla luce il gioco “Gratta e Vinci”, una lotteria che consente di conoscere immediatamente l’esito del gioco. La semplicità del gioco e l’azzeramento dei tempi di attesa dei risultati generano nei giocatori la compulsività, per superare la delusione della perdita. Dal 1997 si assiste a una continua implementazione di nuovi giochi per accrescere le opportunità di raccolta di scommesse. Aumentano il numero delle estrazioni del Lotto (da una volta a settimana a due volte a settimana). Il 3 dicembre 1997 è istituito il “SuperEnalotto” che ha fin da subito un grande successo e, non è un caso che proprio in quell’anno inizia ad essere usato dalla stampa il termine “ludopatia”. Con il D.lg. 8 luglio 2002, n. 138 il legislatore disciplina l’affidamento all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) delle attività di organizzazione, esercizio e controllo dei giochi, delle scommesse e dei concorsi pronostici. Il 31 maggio 2002 viene regolamentata per la prima volta la raccolta di scommesse effettuate per via telematica e a distanza sugli eventi sportivi. Nel 2006 con il Decreto Bersani gli operatori esteri possono offrire sul mercato italiano giochi di azzardo on line, inoltre vengono introdotte due nuove tipologie di gioco: le scommesse peer to peer e i giochi di abilità.
L’approccio alla materia inizia a cambiare a partire dal 2009, quando l’emergenza legata alla diffusione del fenomeno del gioco di azzardo pubblico e ai connessi fenomeni di nuova dipendenza è sotto gli occhi di tutti. La legge nr 88 del 7 luglio 2009 prevede nuove disposizioni di disciplina del settore, con il dichiarato scopo di perseguire la tutela del consumatore e dei minori. Viene introdotto il conto di gioco personale per la cui attivazione è necessario fornire il Codice fiscale e conseguente autolimitazione obbligatoria per il giocatore di tetti limite di spesa. Nel 2011 la Legge n. 111 di conversione in legge disciplina il divieto di partecipazione ai giochi con vincite in denaro per i minori. Nel 2012 la ludopatia viene riconosciuta come patologia da gioco d’azzardo. Con il D.lg. 13 settembre 2012 n. per la prima volta la ludopatia viene riconosciuta tra i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), viene dunque garantito al soggetto ludopatico il diritto alla cura presso il sistema sanitario pubblico. Il legislatore prevede un Piano d’azione nazionale, allo scopo di contenere i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro che possano incentivare la pratica del gioco, su giornali e riviste nonché nel corso di trasmissioni televisive e radiofoniche o di rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonchè per internet; divulgare avvertimenti sul rischio di dipendenza, prevedendosi chiarezza nella indicazione della percentuale di probabilità di vincita. Il Decreto ha previsto la costituzione di un Osservatorio per la individuazione delle misure idonee per contrastare sia la diffusione del gioco d’azzardo che la dipendenza a suddetti giochi. Con la Legge n.190 del 23 dicembre 2014 è prevista la destinazione di 50 milioni di euro l’anno, a decorrere dal 2015, per scopi di prevenzione, cura e riabilitazione di soggetti affetti da dipendenza da gioco d’azzardo. Con la Legge n.208 del 28 dicembre 2015 si prevede la riduzione dal 2017 del 30% il numero delle New Slot attive. Il D.lg. 12 luglio 2018, n. 87 tratta ex novo il tema della pubblicità, ponendo un generale divieto di pubblicità di giochi o scommesse dove sono previste vincite in denaro, e prevedendo un’eccezione per la promozione delle lotterie nazionali ad estrazione differita. La trasgressione del divieto comporta da parte dell’AGCOM una sanzione amministrativa pecuniaria. La legge di conversione del decreto impone ancora, in funzione della promozione di un gioco responsabile: l’indicazione della probabilità di vincita delle lotterie istantanee; l’affissione della scritta “questo gioco nuoce alla salute” su tagliandi delle lotterie istantanee, nelle sale da gioco e sugli apparecchi, e l’uso delle tessere sanitarie per impedire l’accesso ai minori.
Nel 2019 il legislatore interviene in più circostanze sul settore, evidentemente consapevole della necessità di introdurre norme di contrasto alla criminalità organizzata. Viene così creato il Registro unico degli operatori del gioco pubblico come strumento abilitativo per coloro che svolgono attività in materia di giochi pubblici; nonché un sistema di garanzia di maggiore tracciabilità dei flussi di denaro, prevedendosi che le società che possono emettere carte di credito, operatori bancari, finanziari e postali non possono recapitare denaro a favore di soggetti, privi di concessione e licenza, che offrono nel territorio italiano giochi, scommesse o concorsi pronostici in cui è prevista una vincita in denaro. Negli ultimi periodi si è provato a regolamentare ulteriormente il settore del gioco d’azzardo, principalmente riducendone e limitandone l’accesso: l’ultimo tentativo risale all’inizio del 2022, ma col cambio della maggioranza di governo i lavori in questo senso sono stati interrotti.
In conclusione, nel corso degli anni, il nostro ordinamento giuridico è intervenuto più volte per disciplinare la materia del gioco d’azzardo, sia per tutelare i soggetti più deboli, sia per contrastare il fenomeno della malavita organizzata e delle frodi. Ciò che sembra mancare è un testo unico in grado di raccogliere la disciplina che si è succeduta negli anni (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, leggi statali, regolamenti di funzionamento delle amministrazioni, leggi regionali, regolamenti ed ordinanze comunali), per comprendere quali siano le falle normative tutt’ora sussistenti, soprattutto alla luce del recente e incontrollato sviluppo avuto dal mercato online del gioco d’azzardo che, proprio per la sua non tangibilità, sembra sfuggire più facilmente al controllo delle autorità preposte.
Iniziativa realizzata con il patrocinio e il contributo del Comune di Modena nell’ambito del bando per la selezione di progetti e iniziative finalizzate alla promozione della cultura della legalità – anno 2023, previsto dal progetto “Percorsi di legalità” cofinanziato dalla regione Emilia-Romagna ai sensi della l.r. 18/2016.
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